曹玉成凝视着枢密院舆图上那片代表无垠海洋的蔚蓝区域，心中翻涌的不仅是当下的警讯，更有来自遥远记忆深处的、关于另一个时空“倭寇”肆虐的惨痛图景。前世读史，明朝中后期东南沿海饱受倭患荼毒，其根源深刻而复杂，绝不仅仅是“海贼”二字可以概括。
他归纳出两条关键：其一，巨大的海贸利益催生了内外勾结的毒瘤。沿海豪强、不法商贾乃至部分地方官员、团练，为牟取暴利，或明或暗地与倭寇海盗勾结，提供情报、销赃渠道、甚至武器装备，形成利益共同体，致使剿抚屡屡失效，越剿越多。其二，信息隔绝与认知偏差助长了野心。那些来自东瀛等地的亡命之徒，最初或许只为劫掠财物，但当他们屡屡得手，发现看似庞然大物的中原帝国，其漫长的海岸线竟然防御薄弱、反应迟缓，沿海富庶城镇几乎不设防时，便容易滋生出“彼可取而代也”的狂妄野心与轻视之心，从零星劫掠发展为有组织的侵袭甚至领土野心。
“绝不能让历史重演！” 曹玉成心中警铃大作。当前大宋海防的孱弱是客观现实，新式战船未成，水师积弊未除，远征扫荡海盗巢穴在短期内无异于痴人说梦。硬拼不可取，单纯的被动防御又防不胜防。必须另辟蹊径，既要治标，缓解眼前商路受阻、沿海不宁的困局；更要治本，从根源上改变海上力量的对比与博弈规则。
他的目光，缓缓投向了民间那庞大而活跃的财富力量——权贵与大商贾。这些人手握巨资，嗅觉敏锐，追逐利润，同时也需要安全的贸易环境。何不因势利导，将他们渴望财富的欲望，转化为建设海上力量、打击海盗的动力？
一套结合了舆论引导、利益驱动与制度约束的组合策略，在他脑海中迅速成形。
第一步，舆论造势，点燃“淘金梦”。
“大宋日报”再次成为先锋。头版不再仅仅是时事政论，开始连续刊登精心撰写的“海外风物志”、“异域见闻录”。文章以翔实或半真半假却引人入胜的笔触，描绘南海诸岛香料堆积如山、东海之外有“银岛”传闻、西洋之地宝石璀璨、更远的南方大陆有奇特巨兽与无尽沃土……配合着聘请画师绘制的、虽不精确却足够吸引眼球的“海外奇珍异兽图”、“传闻矿产分布示意”，迅速在汴京乃至全国掀起了对海外世界的狂热好奇与财富想象。
同时，市面的话本小说摊位上，突然涌现出一批以海外冒险、探寻宝藏为主题的新作，情节离奇曲折，结局总是主角满载奇珍异宝、甚至获得海外封地荣耀归来。而多年前曹玉成为了提高报纸销量、以化名撰写的章回体小说《西行奇遇记》原本是借鉴《西游记》框架嫁接海外探险，被书商们重新翻印，冠以“太子殿下少作，预言海外黄金国度”的名头大肆炒作，一时洛阳纸贵，成为街头巷尾茶余饭后的谈资。
这股“海外遍地黄金”的舆论风潮，强烈地刺激着权贵和商贾们的神经。原本因海盗猖獗而畏缩的海贸之心，被这滔天的利润前景重新点燃，且燃烧得更加炽烈。
第二步，政策激励，抛出“香饵”。
就在舆论发酵到顶点时，朝廷正式颁布旨意：为振兴海贸，开拓疆域，特设“靖海拓商令”。其中最关键的两条是：
其一，以诏令颁布后一年内计，组织船队出海进行合法贸易的商家，其出口货物免征市舶税，归来所载海外货物，亦享受关税减半优惠。
其二，鼓励民间集资建造大海船，凡载重超过一定数额的新造海船，朝廷给予部分物料补贴或低息贷款。
免税！减税！补贴！这些实实在在的利益，如同最肥美的诱饵，让那些原本还在观望的巨商大贾、乃至一些有野心的宗室勋贵，眼睛都红了。组建船队、造船出海的热情被彻底激发。
第三步，制度约束，握紧“缰绳”。
然而，旨意后面紧跟着严厉的警告与强制性规定，如同套在野马颈上的缰绳，“凡欲享此优惠出海贸易者，无论官民，其船队必须加入‘四海商会’。商会由朝廷认可之德高望重者主理，负责协调船期、核定路线、议定共同遵守之规约。”
“每次出海，同一航线或目的地的商会成员，必须联合组建不少于千人的海上护卫队。护卫队员由各船队按比例派出水手、招募勇壮组成，装备需符合商会核定标准。所需经费由参与船队共同承担。”
“出海期间，所有船队需接受商会统一调派指挥，特别是护卫队，需服从商会指派的统领号令，共同防御海盗，不得擅自脱离、见危不救。违者，逐出商会，永久取消优惠资格，并视情节究治。”
这“四海商会”与“联合护卫队”的制度，可谓一箭多雕，将分散的民间财力、人力凝聚起来，形成足以让中小股海盗望而却步的武装船队。而且护卫费用共担，降低了单个商家的成本；联合行动，增强了安全性。同时通过商会，朝廷可以间接掌握民间海贸动态、船队规模、甚至海外情报，避免了完全失控，这些在商船护卫队中历经风浪的水手勇壮，实际上成为了未来国家水师的宝贵兵源储备。最后在商会统一调度和众目睽睽之下，个别商贾想再与海盗暗通款曲，难度和风险将大大增加。
第四步，隐含的战略威慑与长远布局。
曹玉成深知，仅靠民间护卫队，难以彻底铲除海盗，尤其是那些以劫掠为生的亡命之徒。但他此举的深层目的，不仅在于保护商路，更在于：
展示力量，让频繁出现在海上的、规模庞大的武装商船队本身，就是对海盗及其背后势力的震慑。让他们亲眼看到，中原并非只有不设防的城镇，更有能力组织起强大的海上力量。
获取情报，商船队往来频繁，接触面广，必然能带回更多关于海盗巢穴、活动规律、乃至海外各方势力的第一手信息，为将来可能的军事行动打下基础。
锻炼队伍，在真实的护航与冲突中，商会护卫队将积累宝贵的海上作战经验。
探索航路，重利驱动下，商船队必然会探索更远的航路，这无形中也是在为国家开拓海上疆域、寻找潜在盟友或资源产地。
“以利驱之，以法束之，以势慑之。”曹玉成看着手中已成型的计划纲要，眼神深邃。这是一场豪赌，将部分海防责任与利益让渡给民间，风险不小，可能催生新的海上豪强，也可能引发新的冲突。但相比于坐视海盗肆虐、海贸凋敝，或等待遥遥无期的国家水师强大，这无疑是当前条件下，最能激活民间活力、最快形成有效海上存在、且能为未来国家海权崛起铺垫基础的策略。
消息传出，朝野震动。保守派惊呼“与民争利，启奸猾之渐”、“纵容民间持兵，恐生大患”；务实派与渴望利益的群体则摩拳擦掌，兴奋不已。而东南沿海那些正被海盗搅得焦头烂额的官员商民，则仿佛看到了曙光。